推进国家战略规划实施和平台建设 要处理好五大关系

为了强化国家战略规划和战略平台统筹联动，放大政策集成效应，省委省政府出台了《关于统筹推进国家战略规划实施和战略平台建设的工作方案》，明确提出，河南省将聚焦“三区一群”[郑州航空港经济综合实验区、中国(河南)自由贸易试验区、郑洛新国家自主创新示范区和中原城市群]，构筑全省未来发展改革开放创新新支柱，为决胜全面小康、让中原更加出彩提供有力支撑。 　　为深入了解各地执行情况，为党和政府提供决策参考，省政府发展研究中心专门组成课题组，对全省10个省辖市进行了专题调研。调查表明，各地抢抓机遇，积极作为，取得了较好进展，但同时在认识上还存在一些困惑和问题。我们认为，深入推进国家战略规划和战略平台联动发展，更好释放叠加效应，需要处理好五个方面的关系。

1突出国家战略意图体现区域发展目标

统筹推进国家战略规划实施和战略平台建设，要以实现国家意图为前提，同时高水平搭载区域目标。

国家战略规划和平台是国家战略意图的集中体现，承担着示范新发展理念、探索先行先试做法、辐射带动区域发展、提升国家竞争力等多重使命;区域目标则更多是立足解决特定区域发展问题，提升区域竞争力。推进国家战略规划和战略平台联动发展，首先要统筹好国家意图与区域目标的关系，国家意图不能实现，国家战略就有名无实;区域目标不能兼顾，就难以调动地方的积极性。特别是多重战略叠加下，统筹好国家多重意图与地方多种诉求就显得更为重要。

统筹国家意图与区域目标，要以实现国家意图为前提。当前，叠加在我省的国家战略规划和战略平台虽然很多，功能定位也各异，但都高度聚焦于产业结构优化升级，共同指向新旧动能转换。这与河南提出的建设经济强省、打造“三大高地”、实现“三大提升”的要求，在发展理念、逻辑思路上是高度一致的。但是，由于我省经济具有数量追赶和质量追赶的双重特性，规模扩张还有潜力和空间，促增长仍是不少地方最紧迫的任务，容易与“调结构”不同步、不一致，从而不能很好地兼容国家意图和区域目标。对此，我们必须统一认识，积极作为，国家战略规划实施和战略平台建设要始终围绕国家意图来推进，当区域目标与国家意图不一致时，要让位于国家意图;当区域目标与国家意图不同步时，则要积极调整主动适应国家意图。如果国家意图不能保障，转型发展步伐迟滞，区域目标最终也难以真正实现。当前，关键是加强国家战略规划和平台的目标管理，尽可能剥离地方附加的“促增长”功能，聚焦体现国家意图的“试制度、促转型”目标。譬如对自创区考核就要严格立足其区域创新孵化器的定位，高度聚焦创新功能，集中考核创新主体培育数量、科技成果转化水平等指标，保障国家意图实现。

统筹国家意图与区域目标，要树立更强的机遇意识。国家战略规划和战略平台通过高规格制度安排调动资源的优势明显。随着国家战略规划和战略平台密集在我省落地，这种作用也已经开始显现。如濮阳华夏幸福集团把对接京津冀协同发展国家战略的“固安模式”移植过来，规划在武陟、新郑、长葛分别打造产业新城，直接对接郑州航空港综合实验区、河南自由贸易试验区。郑州绿地集团与许昌市签订全面战略合作框架协议，涉及资金超过500亿元，也是看重许昌对接中原城市群、郑州国家中心城市、郑州航空港综合实验区等国家战略规划和战略平台的区位优势。商丘市被中原城市群规划定位为区域中心城市，聚集各种资源要素的能力显著提升。在当前经济下行压力加大、产能过剩问题突出、资源环境约束趋紧的发展条件下，这种优势对地方发展的辐射带动作用更加凸显，这也是各省市都在积极谋划、抢占、融入国家战略规划和战略平台的重要原因。我们要珍惜多重战略叠加的发展机遇，积极承接这种政策溢出效应，推动区域目标高水平搭载国家战略规划和战略平台，放大国家战略的辐射带动能力，实现借势借力发展。

统筹国家意图与区域目标，要发挥制度创新引领作用。制度创新是实现国家意图、兼顾区域目标的根本契合点。一方面，新时期国家战略是对新发展理念的实践，释放的主要是改革红利，突出强调制度创新的核心作用;另一方面，我省处于全面转型发展的关键时期，不仅要立足当前提升发展能力，更要面向未来重塑发展模式，在这一过程中制度创新是最急需、也是最有效的。新时期，发挥制度创新引领作用，核心任务是聚焦新动能的培育，通过打破制度瓶颈引领全省改革开放跃入新层次，强化改革、开放、创新对转型发展的支撑作用。突破方向是塑造新型政企关系，聚焦提升市场配置资源的基础性作用，增强企业在平台建设中的关键作用。实施的关键是要立足各地比较优势，将国家战略规划和战略平台的引领性、先进性与地方发展条件对接起来，将已有的成功经验与地方发展实际结合起来，提升区域目标搭载国家战略规划和战略平台的科学性、合理性。

2“三区”率先突破群区耦合互动

统筹推进国家战略规划实施和战略平台建设，应率先在“三区”形成领先局面，全方位增强群区耦合互动。

《关于统筹推进国家战略规划实施和战略平台建设的工作方案》(以下简称《方案》)，将我省获得的国家战略分为三类：一是引领性战略，主要包括“三区”,承担着构建支撑河南未来发展的改革开放创新支柱的重大任务。二是整体性战略，主要是指“一群”,其覆盖面广，影响面大。三是跨境电子商务综合试验区、大数据综合试验区等专题性战略，在特定领域也具有引领性质。作为引领战略“三区”与作为整体战略“一群”是一个有机整体。其中，前者是局部、是“点”，处于先导位置，是转型发展的排头兵、领跑者;后者是整体、是“面”，是提高河南综合实力的载体。统筹推进国家战略规划实施和平台建设，必须正确处理“三区”与“一群”的关系，率先在“点”上形成领先局面，全方位增强群区耦合互动，充分释放国家战略规划和平台的叠加效应。

“三区”建设要摆脱低层次发展的惯性，努力形成领先局面。“三区”的首要任务是利用先行先试政策，打造改革开放创新的高端平台，引领整体发展。现阶段，完成这一任务面临巨大挑战。首先，国家在河南设立“三区”是基于问题导向，处于“补短”意图，即在全国的大局中，河南在改革开放创新方面处于后发位置，这意味着我省在发展理念、发展基础和创新制度环境方面与发达地区还有差距，在发展“低地”构筑这样的“高端”平台，是一个巨大挑战。其次，“三区”是依托和嫁接在我省原先已经建立的开发区、高新区、综合保税区等国家级平台之上的，而从现实情况看，随着经济一体化程度的提高，各功能平台的作用有所降低，试验探索功能的发挥有待深化，如何避免“三区”建设概念化、低标准，也是一个挑战。此外，现阶段国家广泛运用功能平台探索改革发展路子，各类国家战略规划和平台数量不断增多，平台之间的竞争越来越激烈，如何应对激烈的区域竞争，也是一个挑战。因此，在“三区”建设过程中，必须冲破传统发展理念和思维惯性，尽快在局部地区形成支撑制度创新的土壤和优势，使三大平台在激烈的区域竞争中脱颖而出，稳定形成领先优势，带动整体发展。

“三区”建设要摆脱“独占”思维，立足整体先行先试。在新发展理念下，我国区域政策的一个重大变化，就是由“区域导向”转变为立足于全局的“问题导向”，设立试验区、示范区等战略平台，不再是为了让这一方先发展起来、富起来，然后再带动总体富裕，而是立足于整体或区域协调发展遇到的问题，在局部和点上“先试”，以确保整体改革创新的收益最大化和风险最小化。因而在试验区、示范区实施的先行先试政策不能由这些区域独占，而是一开始就要求“可复制、可推广”;这些政策也往往不是以项目资金大规模投入等为主要形式的“政策偏食”，而是一个充满风险的试验、试探和制度创新过程。因此在“三区”建设中，应切忌根据地方自身需要对国家政策方案进行取舍、修正，或者绕道走，必须忠实落实国家意图，并按照要求对平台的政策执行效果进行跟踪研究和评估，对问题及时进行调试、修正;对经验及时进行组织化推广，带动整体发展。

群区耦合要突破单向度对接模式，全方位增强点面互动。“三区”所在的郑汴洛新正好处于作为中心城市的郑州大都市区和作为副中心城市的洛阳市，在这里集中建设改革开放创新的制高点，有利于强化中心城市带动。在这一前提下，要继续强化“点”的建设，促进“点”“面”互动。一是要为“三区”建设提供高品质的综合环境。现阶段要素流动越来越倚重于区域的综合品质或综合环境的新要求，要在提高城市品位、改善生态环境条件方面下功夫，积极构建富有美感、安全舒适、有情调的高品质生活工作空间。二是要坚持纵向传递、横向传递和多维传递相结合。在由点及面的能量扩散过程中，固然要强化纵向传递，及时推广复制战略平台的成功经验，同时更要抓住第四次产业革命蓄势待发和现代信息技术广泛运用的新机遇，突破单向度分享政策红利的思维，通过移植、承接、创新等多种手段，尤其是广泛借助互联网这种新技术，推进开放式协同创新，全方位、多层次、多方式对接外部空间，争取弯道超车，后来居上。

3坚持核心引领推进区域协同

推进国家战略规划实施和战略平台建设，核心区是主导是重心，外围区是支撑是协同。

位于中原城市群核心圈的郑州市、开封市、洛阳市和新乡市，是国家战略叠加最厚的地方，是国家战略规划实施和战略平台建设的核心区;郑汴洛新之外的中原城市群其他城市，是国家战略规划实施和战略平台建设的外围区域，是核心区的腹地和支撑。推进国家战略规划实施和平台建设，要以核心区建设为引领，构建统筹协同机制，推动核心区与外围区联动发展。

以核心区建设为引领，必须推进诸项战略平台叠加互动。在郑汴洛新落地的诸项国家战略规划和战略平台不仅在空间上相互叠加交集，在功能也相互包涵交织。其中，航空港区聚焦的航空经济是河南自贸区“两体系一枢纽”的重要组成部分;跨境电商综试区与自贸区共同承担着“三个平台、七个体系”建设任务;航空港区、自贸区与郑洛新自创区，共同承担着人才管理体制、运行机制、政策创新等方面先行先试的任务等等，可以说是你中有我、我中有你，互为依托、相互衔接。但这些国家战略平台尤其是“三区”又有着明确的地域界限，分属不同的管理部门，极易在建设中出现各行其是、相互掣肘的局面。为此，要在统一规划的基础上，深化各国家战略平台之间的合作，不仅在管理机构上统筹协调，还要高度重视战略平台间协同发展模式的培育和构建，要完善利益共享机制，鼓励战略平台之间沿产业链分工协作，充分释放战略叠加集成效应。

以核心区建设为引领，必须推进平台建设与城市发展互动。核心区不仅是国家战略的密集区，还是带动外围区乃至中原城市群等整体发展的增长极和核心圈。因此，平台建设不能与城市发展脱节，不能在制度创新方面自拉自唱、一枝独秀。一方面城市要为高端战略平台的建设创造条件，提供载体;另一方面又要“借题发挥”，促进战略平台与城市发展互动共赢。一是适应国家战略平台建设对城市功能提升的新要求，强化郑州综合服务、高端产业集聚、物流枢纽、开放门户和人文凝聚力等功能，补齐创新发展和高端功能短板，提升综合经济实力。二是依托国家战略规划和战略平台，整合资源和政策，大力发展航空经济、枢纽经济、网络经济等新经济，促进产业更新和升级。三是利用国家战略规划和战略平台“一区多片”的空间分布，加快郑州大都市区城市融合发展，强化洛阳副中心城市地位，推动与外围区域性中心城市联动发展，提高中原城市群一体化程度。

实现协同发展，必须推进核心区与外围区互动。一是发挥核心区主导作用。核心区要在公共服务、产业协作上发挥龙头作用，主动作为、辐射延伸。全域开放“三区”公共服务平台，推进要素市场一体化，促进信息资源、创新资源、人才资源共建共享。创新“飞地”、“托管”等异地共建合作模式，加强各地产业、企业对接合作。二是发挥战略协同区支撑作用。外围区要积极作为，通过申建国家级高新区和综合保税区、建设示范共建区、申建“双创”示范城市和示范基地，以及与核心区共建战略联盟等，多方发力、多点对接，共享政策红利。三是发挥专题性战略的“全覆盖”作用。大数据综试区、跨境电商综试区等专题性战略覆盖全省，在连接和服务“三区”战略中具有独特支撑作用。外围区要充分发挥互联网和现代信息技术的高融合高渗透作用，构建大数据和跨境电商园区，推进产业智能化、融合化发展，多路径、多渠道与核心区对接发展。

4坚持市场导向强化政府作用

市场与政府的关系反映在国家战略平台建设中，表现为试验主题与实施主体的关系。处理好二者的关系，关键是寻求市场与政府最佳结合点。

从“三区一群”的试验取向来看，分别突出开放发展、创新发展、制度供给和新型城镇化发展主题，无一例外，都是在新常态背景下实践探索市场化取向发展问题，是国家战略规划实施和战略平台建设的基本主题。政府作为战略平台的谋划者、组织者和助推者，是国家战略规划和战略平台的实施主体。因此市场与政府的关系反映在国家战略规划和战略平台实施中，表现为试验主题与实施主体的关系。由于谋划设立国家战略规划和战略平台，进行政策、制度、机制等方面的试验，某种程度上可以说是政府主导的行为，很容易滑向传统的政府主导下的发展模式和发展路径上去。处理市场与政府之间的关系，关键是在寻求二者的最佳结合点，按照突出重点、退出到位、跟进及时、支持有力的思路，试验、建立和形成一批制度创新系统集成成果，打通市场化运作的通道，逐步复制推广。

着力推进核心制度的试验创新。把构建吸引高端要素集聚的制度体系、符合科技发展规律的现代科技体制、符合创新规律的评价体系、高效透明的现代政府治理体系、开放型经济新体制作为试验的重点，既强调各国家战略规划和战略平台试验主题的特殊性、功能性，又要强化各国家战略规划和战略平台试验主题的相适性、叠加性。把政府改革摆放在试验的框架内，推进简政放权向纵深发展，全方位推进负面清单制度，争取退出到位。加大政府服务管理创新力度，加强事中事后监管措施系统集成。聚焦若干核心制度和基础性制度，更加注重制度创新的系统集成、改革试验的压力测试以及试验主题的互为支撑，做到管理服务及时跟进。要通过公共利益的制度安排，提供完备的法制体系、利好的政策导向、持续的科研投入、宽松的社会环境以及畅通的信息平台等，形成强力支持的发展格局。

着力推进企业走向制度试验的最前沿。把企业推向创新发展、开放发展和制度创新的最前沿，充分发挥市场对技术研发方向、路径选择和各类创新资源配置的导向作用，引导和支持技术、人才、资本等优质发展要素向企业集聚，使得国家战略规划和战略平台试验成果来源于市场和作用于市场。同时为国家战略规划和战略平台试验提供生动案例、机制需求、框架模拟乃至检验反馈、成果运用等。

着力推进市场化运作模式引导市场与政府关系的调整。适应产业转型发展和新型园区建设的要求，探索推广政府与社会资本合作模式，改变传统的政府主导下“管委会+国有城投公司”一体化运营模式，采用责权利明晰、分工协作、各司其职、公私合作的PPP模式，引导社会资本进入基础设施、产业发展和公共服务领域，从而在界定边界、权责划分、利益分享、防控风险等方面引导带动政府与市场关系的调整。

着力推进国家战略规划和战略平台建设关键环节实现突破。加强顶层设计，把改革创新开放的试验主题、引领性战略与整体性战略、辐射区与协调区的发展兼容在统一的思路框架之中。加强战略协同，着力解决跨部门、跨领域、跨区域发展的重大问题。统筹重大项目布局、重要资源整合、重点政策支撑，围绕全省改革发展中的重点领域和关键环节，形成一批突破性成果。加强系统上下联动、部门协调配合以及区域对接合作，不断创新完善合作机制，形成推动国家战略规划和战略平台叠加、区域合作的合力。

5注重长远发展兼顾即期效应

注重长远发展是实现即期效应的关键，良好的即期效应是保证长远发展的基础，推进国家战略规划和战略平台建设要统筹长远发展与即期效应的统一。

国家战略规划和战略平台是我国新时期提出的中长期发展举措，但是我省作为一个发展中经济体，各地在实施和建设过程中可能更关注国家战略带来的即期增长效应。如果对推进国家战略规划和战略平台建设的重要性、长期性认识不全面，对制度性探索不紧迫，就会在一定程度上影响长期目标的实现，即期增长效应也难以持久;如果对改革试验可能遇到的风险缺乏足够的认识和准备，或者不愿意承受“试制度”带来的风险和挑战，就会在一定程度上弱化国家战略规划和战略平台的探索功能，地方的发展也会因此受到影响。因此，在推进国家战略规划和战略平台的建设过程中，要实现既定目标，就必须着眼长远，兼顾即期，既要注重长远的基础性制度建设，又要凸显即期的现实带动作用，实现长短结合、远近结合，努力实现长远发展与即期效应的统一。

增强战略思维和顶层设计。诸项国家战略规划和战略平台本身都是长远性的战略，在推进实施过程中，各地要切忌长期目标短期化，在制度的创新和建设上下功夫。要对照国际最高标准、最好水平，加强顶层设计，把即期目标和长远发展目标有机衔接起来，科学把握时序，根据不同阶段、不同地区的工作任务重点，制订出路线图和时间表，完善工作机制，多方合力推进，确保各类战略规划的顺利实施。

加强基础设施和能力建设。推进国家战略规划和战略平台建设，要加快建设现代立体交通体系和现代物流体系，尽快释放枢纽经济动力;持续打好环境治理攻坚战，着力推进绿色发展;加快新一代信息技术基础设施建设，为“互联网+”、跨境电商、大数据等新经济发展提供支持;加快培养和引进一批高端人才,为实施战略规划提供强大人才支撑。

构建风险防控体系。要充分借鉴上海自贸区的可复制改革试点经验，科学制定有效监测和监管的制度，努力构建高效协同的风险防控体系;要注重通过“压力测试”积累经验，把一些面上条件还不成熟的改革事项，率先在试验区、示范区内进行压力测试;要积极稳妥推进重点领域和关键环节的改革，通过深化改革来防范风险积聚、化解风险隐患。

建立容错纠错机制。要尽快制定鼓励大胆创新、勇于担当、勤勉尽责的容错纠错政策措施，明确容错应当坚持的原则和底线，严格区分改革失误和违纪违法行为的鲜明界限，形成正确的导向，切实营造崇尚敢干实干、鼓励担当有为的良好氛围。

健全考核评价制度。要参照国家及有关部门出台的考核评价指标，降低对GDP增长速度、招商引资数量等方面考核的权重，突出对技术创新能力、产业转型发展能力、参与全球竞争能力、可持续发展能力、高端人才培养与引进、营造发展环境等方面进行考核和督促，为确保各项国家战略规划和战略平台实施任务的落实提供制度保障。(河南省政府发展研究中心课题组)